Funkcionalan sistem društvenog integriteta je brana protiv korupcije
Zlatko Minić, Transparentnost SrbijaZlatko Minić, Transparentnost Srbija

Koncept „Sistema društvenog integriteta“ (National Integrity System – NIS ) nastao je u pokretu Transparency International 1990-tih godina kao jedno od osnovnih oruđa TI za borbu protiv korupcije, odnosno za njeno sprečavanje. Nalazi NIS-a ukazuju na specifične slabosti u sistemu integriteta, ali i na najbolje prakse.

Procena NIS može se koristiti kao sredstvo monitoringa za ocenu ukupnog napretka ili nazadovanja celokupnog sistema integriteta ili pojedinih institucija/stubova.

Procena sistema društvenog integriteta (National integrity system – NIS) Srbije za 2015. godinu predstavlja nezavisni „snimak stanja“ ali i poređenje u odnosu na prethodnu studiju – NIS 2011. NIS ocenjuje pravni okvir, odnosno propise na osnovu kojih funkcioniše 16 „stubova integriteta“ i daje ocenu njihovog funkcionisanja u praksi. NIS nije ocena korupcije u okviru institucija (stubova) niti ocena truda koje su pojedine institucije uložile u borbi protiv korupcije. Kroz nalaze ovog istraživanja se ponajpre može sagledati potencijal „stubova“ (to jest, državnih institucija i sektora društva) da ispune svoju ulogu u borbi protiv korupcije i da se odupru korupciji.

Dobar i funkcionalan sistem društvenog integriteta je brana protiv korupcije i raznih drugih oblika zloupotrebe položaja, malverzacija i pronevera.

Kada u sistemu društvenog integriteta postoje odgovarajući propisi i kada u institucijama vlada odgovorno ponašanje, manji su izgledi da će se korupcija zapatiti. S druge strane, tada se javljaju uslovi za dobro upravljanje, vladavinu zakona i zaštitu osnovnih ljudskih prava. Jačanje sistema unapređuje upravljanje u svim oblastima i u konačnici, doprinosi pravednom društvu u celini.

Sistem društvenog integriteta Srbije mogao bi da se oceni kao srednje snažan sa naglašenom neravnotežom između stubova koje predstavljaju nezavisni državni organi, uspostavljeni tokom ovog veka, na jednoj strani i javnog sektora i preduzeća u državnom vlasništvu  na drugoj.

Borba protiv korupcije u Srbiji u posmatranom periodu (2011-2015) se uglavnom zasnivala na periodičnim akcijama policije i tužilaštva, koje su bile podstaknute od strane političara. U većini slučajeva, te akcije su korišćene u političke svrhe – ili za unutrašnje potrebe ili kao dokaz postojanja političke volje za borbu protiv korupcije koji se mogao prikazati pred zainteresovanim međunarodnim akterima. Proteklih godina bili smo svedoci brojnih pokušaja da se formalno zadovolje evropski standardi, kroz usvajanje novih zakona ili formiranje novih institucija. Uporedo sa tim, bilo je mnogo slučajeva zapostavljanja antikorupcijskih potencijala i starih i novih institucija ili nerazumevanja njihove uloge u tom poslu. Sve to je uticalo da borba protiv korupcije ne bude dovoljno delotvorna i održiva.

Prosečna ocena za ceo sistem društvenog integriteta 2015 je 58, tri poena više nego što je bila prosečna ocena 2011. Treba naglasiti da i dalje postoji ogroman nesklad između kvaliteta propisa i njihove primene, pri čemu su ocene za praksu značajno niže.

Primećen je, međutim, i napredak u praksi za pojedine stubove i u nekim oblastima (npr. nezavisnost, transparentnost i odgovornost Agencije za borbu protiv korupcije, nezavisnost izvršne vlasti, odgovornost političkih partija i pravosuđa, transparentnost zakonodavne vlasti). Ocene za ostvarivanje specifične antikorupcijske uloge su ostale niske.

Za tri stuba, koji redom predstavljaju nezavisne organe, sa značajnom ulogom u borbi protiv korupcije, ali sa nedovoljnim resursima, prosečna ocena je iznad 70 (Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, Zaštitnik građana i Državna revizorska institucija), dok je šest stubova ocenjeno sa 50 ili niže. Na samom dnu se nalaze nereformisana preduzeća u državnom vlasništvu, za koja je utvrđeno da su podložna korupciji, i Republička izborna komisija koja, nasuprot standardima ovog istraživanja, funkcioniše kao stranačko, a ne kao nezavisno telo.

Ovaj tekst donosi osvrt na Pojedinačne stubove ‘’Sistema društvenog integriteta’’ u 2015.

Izvršna vlast više nije pod senkom predsednika Republike, kako je notirano u NIS 2011, s obzirom na to da je sada premijer ujedno i lider najjače vladajuće partije i najmoćnija politička figura u zemlji.

Usled toga je značajno viši nivo nezavisnosti Vlade – na tom mestu se nalazi realna političku moć i tu se donose odluke. Vlada se deklariše kao posvećena reformi javnog sektora, ali je taj sektor i dalje snažno politizovan, a neki zakoni koji je trebalo da donesu promene na tom polju se ne primenjuju. Vladino javno zalaganje za borbu protiv korupcije je neupitno, ali su rezultati ograničeni. Postoje primeri u kojima je stvarna politička volja za borbu protiv korupcije bila diskutabilna, uključujući i instrumentalizaciju te borbe zarad sticanja političkih poena. Nije bilo napretka po pitanju transparentnosti izvršne vlasti od NIS 2011.

Zakonodavna vlast se i dalje suočava sa problemima koji su zabeleženi u istraživanju NIS 2011.

U praksi, Skupština ne koristi svoju nezavisnost niti mehanizme nadzora nad izvršnom vlašću koji joj stoje na raspolaganju. Neki novi mehanizmi nadzora su uvedeni od NIS-a 2011. godine, ali se ne ostvaruju u praksi ili se koriste u veoma ograničenom obimu. Na normativnom nivou, nije bilo promena u vezi sa nezavisnošću parlamenta, u poređenju sa NIS 2011. Izveštaji nezavisnih tela se razmatraju u Skupštini, ali se ne prati sprovođenje njihovih preporuka. Mehanizmi za očuvanje integriteta narodnih poslanika nisu dovoljno razvijeni. Parlament je usvojio neke zakone za borbu protiv korupcije u poslednje dve godine. Međutim, pojedini usvojeni zakoni su imali značajne nedostatke. Skupštinska većina je prihvatila samo mali deo predloga za otklanjanje tih nedostataka tokom procesa usvajanja zakona.

Nezavisnost pravosuđa je ugrožena uplitanjem drugih organa vlasti i predstavnika političkih partija u rad pravosuđa.

Posle neuspele reforme pravosuđa, opisane u NIS 2011, gotovo sve neizabrane sudije su vraćene na funkcije. U odsustvu instrumenata za realnu ocenu kvaliteta rada sudija, ovi događaji su se odrazili loše na kvalitet sudijskog rada. Većina mehanizama za obezbeđivanje integriteta nosilaca sudijskih funkcija funkcioniše u praksi. Za razliku od NIS 2011, primenjuju se disciplinske mere i sankcije. Sa druge strane, pritužbe se još uvek ne tretiraju kao sredstvo za uspostavljanje odgovornosti, već samo kao mehanizam za rešavanje procesnih problema u pojedinačnim predmetima. Delotvornost sudskog nadzora nad izvršnom vlašću je unapređena u odnosu na NIS 2011, ali Upravni sud i dalje nema odgovarajuće kapacitete, dok vreme odlučivanja Ustavnog suda u „politički osetljivim” predmetima ponekad izaziva kritiku. Broj presuda za koruptivna krivična dela je porastao. Zvanična statistika, međutim, obuhvata i neke predmete koji bi se teško mogli smatrati korupcijom, a većina izrečenih kazni je ispod zakonskog minimuma. Suđenja u nekim od najvećih korupcionaških predmeta traju izuzetno dugo.

Javno tužilaštvo se i dalje suočava sa autocenzurom i političkim uticajima.

Kao i 2011. godine, tužilaštvo ima problem sa nedostatkom resursa i to je prepreka za delovanje. Kad je reč o nezavisnosti, nije bilo značajnih izmena propisa od NIS 2011. U praksi, „ranjivost” tužilaštva koja postoji zbog uloge izvršne i zakonodavne vlasti u postupku izbora i hijerarhijska organizacija tužilaštva otvaraju prostor za politički uticaj na rad tužilaštva. Zakonski osnov za efikasno gonjenje korupcije postoji i broj istraga o slučajevima povezanim sa korupcijom se povećao. Međutim, to je još uvek daleko ispod stvarnog nivoa korupcije. Broj otkrivenih slučajeva korupcije je mali zbog ograničenog korišćenja proaktivnih mera i odsustva podsticaja za prijavljivanje korupcije. Pored toga, istraga „krupnih” slučajeva korupcije delom zavisi od političkog opredeljenja.

Resursi policije ne mogu se smatrati zadovoljavajućim.

U praksi je nezavisnost ugrožena politizacijom istraga, ad hoc timovima za istragu slučajeva kojima prioritet odrede političari i mešanjem političkih partija u zapošljavanje i napredovanje. Od 2011. do 2015. godine nije bilo promena u propisima koji se tiču nezavisnosti policije. Iako se određeni nivo odgovornosti policije i Ministarstva unutrašnjih poslova ostvaruje u praksi kroz mehanizam žalbi građana, rad Sektora unutrašnje kontrole i podnošenje izveštaja Ministarstva skupštinskim odborima, integritet policije je ozbiljno ugrožen skandalima koji se pojavljuju u medijima, a u vezi sa kojima izostaju zvanične reakcije nadležnih. Broj otkrivenih, prijavljenih i istraženih slučajeva korupcije je konstantno rastao tokom poslednje decenije. Međutim, kada se uporedi sa istraživanjima o neposrednom iskustvu građana sa korupcijom, može se zaključiti da je broj neotkrivenih slučajeva korupcije i dalje izuzetno visok. Novi Zakon o javnim nabavkama, usvojen 2012. godine, poboljšao je pravni okvir, stvorivši uslove za veću transparentnost u nabavkama koje se vrše za policiju.

Transparentnost finansijskih podataka o političkim partijama je značajno unapređena od istraživanja za NIS 2011.

Napredak je u najvećoj meri posledica sprovođenja novih zakonskih odredbi, koje su na snazi od 2012. godine. Pored toga, izmene Zakona iz 2014. god. su rezultirale time da parlamentarne partije, posebno velike, imaju na raspolaganju značajna sredstva. Nove stranke i one koje ostanu ispod cenzusa na izborima imaju problema sa finansiranjem, osim ako nemaju izdašne prihode iz privatnih izvora. Kad je reč o nezavisnosti, nije bilo značajnih izmena u odnosu na NIS 2011. Predstavnici partija tvrde da je praksa pritisaka na donatore stranaka, notirana u NIS 2011, prestala. Zakonski okvir pruža dovoljnu zaštitu od neželjenog mešanja u aktivnosti stranaka. Od 2011. godine, postignut je značajan napredak u pogledu finansijskog nadzora političkih partija. Sve veće partije dostavljaju Agenciji za borbu protiv korupcije izveštaje o redovnom finansiranju, prilozima i troškovima izbornih kampanja. Sve stranke imaju regulisane interne demokratske procedure, ali većina funkcioniše po centralizovanom liderskom principu, u kome odluke donose predsednik i uzak krug njegovih/ njenih saradnika. Borba protiv korupcije je istaknuta tema u političkim kampanjama, ali nema istinske posvećenosti suzbijanju korupcije. Naprotiv, politizacija i uticaj partija u javnom sektoru smatraju se jednim od najznačajnijih uzročnika korupcije.

Zlatko Minić, Transparentnost Srbija 

 


Odgovorite

Morate biti prijavljeni da ostavite komentar.